Rząd chce obejść prawo i ukryć wydatek rzędu 15 mld zł. "Sytuacja finansów państwa będzie gorsza"


Rząd chce obejść prawo i ukryć wydatek rzędu 15 mld zł. "Sytuacja finansów państwa będzie gorsza"

Nawet 15 mld zł rządzący będą chcieli wypchnąć poza stabilizującą budżet regułę wydatkową - mówi w rozmowie z Business Insider Polska Marek Rozkrut, główny ekonomista EY i jeden z twórców tej reguły. To oznacza, że rząd nie nie będzie musiał na papierze szukać środków na miliardowe wydatki w kasie państwa, jednak z drugiej strony - jak ostrzega Rozkrut - takie działanie radykalnie zwiększy zadłużenie naszego kraju.

  • Rządzący, tworząc Fundusz Solidarnościowy, który ma wypłacać m.in. trzynaste emerytury, omija regułę wydatkową zapisaną w ustawie o finansach publicznych - twierdzi główny ekonomista EY
  • Marek Rozkrut uważa, że takie działanie może w dłuższej perspektywie pogorszyć stabilność polskiego sektora finansów publicznych
  • "Gdy przejściowe czynniki wygasną, zobaczymy już jednak inny poziom deficytu, który będzie tym gorszy, im głębsze będzie spowolnienie gospodarcze oraz im w większym stopniu wydatki będą wypychane poza regułę" - mówi w rozmowie z Business Insider Polska

Przypomnijmy, że rządzący chcą utworzyć Fundusz Solidarnościowy, który ma otrzymywać pożyczki z budżetu państwa m.in. na wypłatę trzynastych emerytur, czy zasiłków pogrzebowych. Tym samym ekipa Zjednoczonej Prawicy stosuje kreatywną księgowość (choć wcześniej za podobne ruchy krytykowała rząd Donalda Tuska), gdyż Fundusz nie jest objęty stabilizującą regułą wydatkową (SRW) - instrumentem, który jest wymagany przez unijne prawo. Na czym ta reguła polega i dlaczego rząd zamierza ją ominąć?

"Reguła wskazuje: >>Drogi rządzie, jeśli chcesz zwiększać wydatki, musisz zapewnić ich finansowanie. Podnieś podatki lub inne daniny publiczne, albo ogranicz inne wydatki<<" - tłumaczy w rozmowie z nami Marek Rozkrut, główny ekonomista EY i jeden z twórców reguły wydatkowej. Ekspert odpowiada na kilka istotnych pytań w kontekście możliwego wzrostu zadłużenia Polski w najbliższych latach: Dlaczego utrzymanie reguły jest takie ważne? Czym może grozić obchodzenie prawa przez osoby mające stać na straży stabilności finansowej naszego kraju? Dlaczego nie powinniśmy patrzeć jedynie na deficyt budżetowy, a bardziej skupić się na zadłużeniu całego sektora finansów publicznych?

Damian Szymański, Business Insider Polska: Boi się pan, że rząd namiesza w regule wydatkowej?

Marek Rozkrut, główny ekonomista EY: Trzeba sobie powiedzieć jasno, że nie ma idealnych rozwiązań i o ich udoskonalaniu powinniśmy rozmawiać, o ile takie konsultacje są szerokie i poparte rzetelną analizą. Do tej pory proponowane modyfikacje stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) szły jednak głównie w kierunku jej rozmiękczania niż ulepszania i uszczelniania.

Po co Polsce reguła jest w ogóle potrzebna?

Żeby zapewnić stabilność finansów publicznych i stworzyć przestrzeń w polityce fiskalnej na podejmowanie działań łagodzących skutki spowolnienia gospodarczego. Wprowadzenie silnej numerycznej reguły fiskalnej nie dotyczy jednak tylko Polski. Jest to obowiązek wszystkich krajów członkowskich UE, wynikający z implementacji dyrektywy z 2011 r., a także z zapisów Traktatu o funkcjonowaniu UE w zakresie deficytu i długu sektora finansów publicznych. To była odpowiedź m.in. na kryzys finansów publicznych w wielu krajach UE.

Reguła ma powstrzymywać polityków przed bezkarnym zadłużaniem naszego kraju?

Funkcjonowanie reguły można zilustrować przykładem mitologicznego Odyseusza, który w swojej podróży miał przepłynąć obok wyspy syren. Swoim śpiewem zwodziły one żeglarzy, a ci rozbijali statek o rafy i ginęli. Odyseusz wiedział o tej pokusie, więc już wcześniej nakazał załodze, żeby przywiązała go do masztu. Pozostali żeglarze zatkali sobie uszy woskiem, żeby nie usłyszeć śpiewu syren i nowych rozkazów Odyseusza, który w tym czasie zmieniłby swoje preferencje i byłby skłonny ulec czarowi syren. Dzięki wcześniejszej świadomej decyzji o ograniczeniu pola swoich działań, Odyseusz uratował siebie i całą załogę.

Bardzo podobny mechanizm występuje u polityków. W okresie dobrej koniunktury, kiedy rosną wpływy z podatków, władze często nie potrafią powstrzymać się przed rozdawnictwem, gdyż pokusa zwiększania wydatków i zaspokajania potrzeb wyborców jest bardzo silna. Kiedy jednak przychodzi spowolnienie, okazuje się, że uchwalone wydatki pozostają, ale tymczasowo zwiększonych dochodów już nie ma i konieczne jest zaciskanie pasa, a to dodatkowo pogłębia hamowanie gospodarki i związane z tym koszty społeczne.

I jaka jest w tym rola stabilizującej reguły wydatkowej?

SRW służy operacjonalizacji polityki budżetowej w każdym roku, aby utrzymać dług publiczny oraz deficyt sektora finansów publicznych, liczony metodyką unijną, w ryzach. Ten deficyt w średnim okresie powinien wynosić przeciętnie 1 proc. PKB. Wspomniana operacjonalizacja dokonuje się poprzez ograniczenie wzrostu wydatków. Jest to szczególnie istotne w okresie boomu gospodarczego, kiedy rosną wpływy podatkowe i kasa jest pełna, a więc ogromna jest również pokusa do wydawania pieniędzy.

Określenie wytycznych dla polityki fiskalnej w każdym roku jest tym, co odróżnia SRW od wielu innych reguł, np. limitów dla długu publicznego. Te ostatnie nie dają żadnych wskazówek, jak prowadzić politykę, dopóki nie zostanie przekroczona granica zadłużenia. To jednak najczęściej następuje w okresie kryzysu czy silnego spowolnienia, a wtedy dodatkowe zacieśnienie w finansach publicznych, dyktowane przez zapisy ustawowe, pogłębia problemy gospodarcze. SRW pozwala natomiast ograniczyć takie ryzyko właśnie dzięki temu, że działa na co dzień.

Marek Rozkrut, główny ekonomista EY, jeden z twórców stabilizującej reguły wydatkowej

Foto: EY Marek Rozkrut, główny ekonomista EY, jeden z twórców stabilizującej reguły wydatkowej

Pojawiają się głosy, że reguła jest zbyt sztywnym gorsetem dla polityków i należy ją poluzować.

Nie podzielam tych opinii i uważam, że są one formułowane bez rzetelnej analizy. Stoją one także w sprzeczności z oficjalnym stanowiskiem rządu, przedstawionym m.in. w uzasadnieniu do ustawy budżetowej na rok 2020. Pamiętajmy, że wydatki mogą rosnąć w ujęciu realnym w tempie średniego wzrostu PKB w okresie 8 lat, co odpowiada w przybliżeniu długości cyklu gospodarczego. Wzrost wydatków jest dodatkowo zwiększany o poziom obowiązującego w Polsce celu inflacyjnego NBP, tj. 2,5 proc.. Taka konstrukcja sprawia, że w czasie dekoniunktury reguła pozwala na szybszy wzrost wydatków niż PKB, a tym samym łagodzi skutki spowolnienia gospodarczego. Ponadto reguła nie ogranicza wydatków neutralnych dla deficytu, co w szczególności dotyczy nakładów inwestycyjnych finansowanych ze środków unijnych.

W przypadku nadmiernej nierównowagi w finansach publicznych, która ma wciąż miejsce w Polsce, dopuszczalny wzrost wydatków w ramach reguły jest przejściowo dodatkowo ograniczany. Niemniej, nawet w tych warunkach, od 2015 r., tj. od czasu obowiązywania SRW, wzrost wydatków sektora finansów publicznych w Polsce należał do największych spośród wszystkich krajów UE, zarówno w ujęciu nominalnym, realnym, jak i w relacji do Produktu Krajowego Brutto. Mimo to, w tym czasie udało się ograniczyć nierównowagę finansów publicznych w Polsce i w 2018 r. osiągnąć historycznie niski deficyt całego sektora na poziomie 0,2 proc. PKB. W mojej ocenie, bez reguły nie byłoby to możliwe.

A jeśli ktoś chciałby na przykład narzucić bardziej socjalny model gospodarczy – czy reguła nie stanowi tu ograniczenia?

Nie ma z tym problemu, o ile nie zagraża to stabilności finansów publicznych. Reguła w ogóle nie mówi, ile ma być państwa w gospodarce. Ona tylko wskazuje: >>drogi rządzie, jeśli chcecie zwiększać wydatki, musicie zapewnić ich finansowanie. Podnieście podatki lub inne daniny publiczne, albo ograniczcie inne wydatki<<. Tylko tyle i aż tyle. Reguła koncentruje się na zapewnieniu stabilności poprzez ograniczenie deficytu i długu. A czy to będzie się odbywało w warunkach wysokich wydatków i wysokich wpływów podatkowych, czy też w modelu z małym udziałem państwa w gospodarce, o tym decydują już wyborcy, a nie reguła.

Ostatnie działania rządu pokazują jednak, że regułę można łatwo obejść.

Choć autorzy reguły początkowo chcieli nią objąć cały sektor finansów publicznych, to ostatecznie wzrost wydatków jest wyznaczany dla ok. 90 proc. tego sektora. Spod reguły wyłączono m.in. agencje wykonawcze, instytucje kultury, uczelnie publiczne, czy państwowe fundusze celowe, choć te ostatnie z pewnymi wyjątkami. Uzasadnieniem dla wyłączenia niektórych jednostek, obok komplikacji o charakterze operacyjnym, była przede wszystkim ich ograniczona zdolność do generowania deficytu, a więc w dłuższym okresie ich budżety powinny być zrównoważone. Potwierdzały to także dane, przynajmniej do teraz…

Około 90 proc. sektora finansów publicznych jest objętych stabilizującą regułą wydatkową. Wraz z działaniami rządu dążącymi do wypchnięcia poza nią kolejnych wydatków, ta liczba będzie się zmniejszać, co może doprowadzić do wzrostu zadłużenia naszego kraju

Foto: EY Około 90 proc. sektora finansów publicznych jest objętych stabilizującą regułą wydatkową. Wraz z działaniami rządu dążącymi do wypchnięcia poza nią kolejnych wydatków, ta liczba będzie się zmniejszać, co może doprowadzić do wzrostu zadłużenia naszego kraju

No właśnie, bo na funduszach celowych koncentrują się teraz działania rządzących.

To prawda. Ma teraz powstać Fundusz Solidarnościowy z przekształcenia dotychczasowego Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych. Fundusz ten jest wyłączony z reguły wydatkowej i do jego dodatkowych zadań mają należeć wydatki na zdecydowaną większość tzw. trzynastych emerytur oraz na renty socjalne i część zasiłków pogrzebowych. Łącznie pozwoli to w 2020 r. na wypchnięcie poza regułę wydatków w kwocie ok. 14-15 mld zł, czyli ok. 0,6 proc. PKB.

Co ciekawe, jeszcze w 2019 r. z tego Funduszu miałyby zostać sfinansowana większość wydatków na tzw. trzynaste emerytury, które już zostały wypłacone w maju tego roku. W tym przypadku mowa o blisko 9 mld zł.

Czemu ma służyć takie działanie jeszcze w tym roku?

Dostrzegam dwa możliwe wytłumaczenia. Pierwsze, bardziej prawdopodobne, że rząd może mieć kłopot z realizacją limitu wydatków już w roku 2019. W takich warunkach przesunięcie wydatków do Funduszu Solidarnościowego stworzyłoby dodatkową przestrzeń, której teraz może brakować Ministrowi Finansów. Drugim wytłumaczeniem może być chęć zwiększenia niektórych wydatków jeszcze w roku 2019, żeby nieco odciążyć budżet na rok 2020.

Naturalne pytanie brzmi jednak: co dalej? Jeśli w kolejnych latach coraz większe wydatki, np. tzw. 14 emerytura, miałyby być realizowane z Funduszu Solidarnościowego, będzie to oznaczać dalsze obchodzenie reguły. Pamiętajmy, że te nowe wydatki Fundusz Solidarnościowy może finansować z zaciągniętych, nieoprocentowanych pożyczek, więc jego zadłużenie będzie zapewne narastać, bo z czego te pożyczki miałyby zostać spłacone? Takie działania ostatecznie znajdą odzwierciedlenie w zwiększonym deficycie sektora finansów publicznych, wraz ze wzrostem ryzyka złamania reguł UE.

Ale przecież zakładany deficyt jest wciąż na niskim poziomie. Nic wielkiego się nie dzieje.

To prawda, bo to właśnie dotychczasowe działanie reguły pozwoliło ograniczyć nierównowagę finansów publicznych w Polsce, ale obchodzenie SRW może tę tendencję odwrócić. Warto przy tym zaznaczyć, że pewne sukcesy w ograniczeniu luki VAT, które - obok efektów dobrej koniunktury – pozwoliły zwiększyć wpływy z tego podatku w ostatnich latach, zostały wykorzystane na zwiększenie innych wydatków, a więc w takiej sytuacji nie ograniczały one deficytu. Poprawa wyniku sektora finansów publicznych wynikała natomiast wprost z mechanizmu funkcjonowania reguły, czego obserwatorzy życia gospodarczego wydają się często nie dostrzegać.

Równocześnie warto zaznaczyć, że dyskusja o tzw. zrównoważonym budżecie na rok 2020 zaciemnia obraz, gdyż dotyczy tylko budżetu państwa, a to zaledwie część sektora finansów publicznych, który dopiero w całościowym ujęciu pokazuje prawdziwą sytuację finansów publicznych. Zilustrujmy to przykładem małżonków, których łączy wspólność majątkowa i którzy wydają więcej niż wynosi ich dochód. Jeśli w pierwszym roku mąż weźmie pożyczkę w kwocie 5 tys. zł, a w drugim roku już nie, ale za to pożyczkę w wysokości 10 tys. zł weźmie w tym czasie żona, to deficyt budżetowy tego gospodarstwa domowego będzie większy w roku drugim. Ocenę sytuacji finansów publicznych poprzez pryzmat budżetu państwa można porównać do oceny sytuacji finansowej wspomnianego małżeństwa wyłącznie poprzez analizę działań męża, co prowadziłoby do błędnego wniosku o braku deficytu w budżecie tego gospodarstwa domowego w roku drugim.

Dlaczego jest to takie ważne?

W tym kontekście należy podkreślić, że najlepszy wynik dla całego sektora finansów publicznych w Polsce został osiągnięty w 2018 r., kiedy to odnotowaliśmy deficyt na poziomie 0,2 proc. PKB, a w ujęciu strukturalnym – tj. przede wszystkim po wyeliminowaniu przejściowego wpływu dobrej koniunktury na zwiększone dochody – deficyt ten wyniósł 1,4 proc. PKB. Pamiętajmy równocześnie, że naszym celem jest osiągnięcie deficytu strukturalnego na poziomie 1 proc. PKB, czego dotychczas nie udało nam się zrealizować. Niestety, w 2020 r. – mimo medialnej dyskusji o tzw. zrównoważonym budżecie – sytuacja sektora finansów publicznych będzie wyraźnie gorsza niż we wspomnianym roku 2018, kiedy budżet państwa został zrealizowany z deficytem w wysokości 10,4 mld zł.

Z czego wynika to pogorszenie?

Z dwóch kategorii działań. Po pierwsze, z uchwalania trwałych wydatków, które są finansowane jednorazowymi dochodami, np. z tzw. opłaty przekształceniowej z tytułu przeniesienia aktywów z OFE do IKE czy ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. W kolejnych latach wydatki zostają, natomiast źródła finansujących je dochodów wysychają. To pogarsza deficyt strukturalny i zwiększa wyzwania na kolejne lata, w których trzeba będzie pozyskać nowe dochody, w tym poprzez podnoszenie lub wprowadzanie nowych podatków, albo ograniczyć inne wydatki.

Po drugie, do wzrostu deficytu prowadzi wspomniane już obchodzenie reguły, które umożliwia zwiększenie łącznych wydatków bez odpowiadającego im systemowego przyrostu dochodów.

Jednak już wcześniej regułę rozmiękczano.

Zgadza się. Przykładem jest wspomniana wcześniej możliwość zwiększenia wydatków poprzez ich finansowanie dochodami jednorazowymi i tymczasowymi. W pierwotnym kształcie reguły takiej opcji nie było. Teraz umożliwia ona zwiększanie wydatków przy równoczesnym odłożeniu problemu pozyskania dla nich trwałego finansowania na kolejne lata. Kolejny przykład to zastąpienie prognozowanej inflacji celem inflacyjnym NBP (2,5 proc.), wykorzystywanym do wyznaczania możliwego wzrostu wydatków. Ta zmiana została wprowadzona w czasie, gdy inflacja była poniżej celu, co w rezultacie pozwoliło na zwiększenie łącznych wydatków.

Duch reguły był naginany także przez wcześniejszy rząd. Było to związane z włączeniem Bankowego Funduszu Gwarancyjnego do jednostek objętych regułą, przy czym tę zmianę wprowadzono w wyjątkowo korzystnym – z punktu widzenia zwiększenia łącznej puli wydatków – okresie.

Jako jeden z twórców reguły jak się pan czuje, obserwując takie posunięcia polityków.

Nie podchodzę do tego emocjonalnie. Istotne jest to, jakie to może rodzić konsekwencje. A jest ich kilka. W przypadku Funduszu Solidarnościowego małymi krokami możemy zmierzać do sytuacji, w której coraz większa część wydatków zostanie wyjęta spod obowiązywania reguły. Można sobie przecież wyobrazić sytuację, w której zadania takiego funduszu będą poszerzane o kolejne kategorie wydatków. To ostatecznie doprowadzi do pogłębienia nierównowagi finansów publicznych i wzrostu deficytu, przy równoczesnym złamaniu reguł UE.

Agencja ratingowa Moody’s przewiduje, że deficyt strukturalny, czyli wymazujący wpływ koniunktury, w przyszłym roku wzrośnie do 3 proc. PKB.

Może tak się wydarzyć, choć osobiście oczekuję deficytu w tym ujęciu na poziomie ok. 2,7 proc. PKB. Deficyt strukturalny to dla większości osób jednak wielkość abstrakcyjna. Bardziej zrozumiały jest tzw. wynik nominalny, a ten będzie wciąż niezły – dzięki wspomnianym dochodom jednorazowym oraz wciąż dobrej koniunkturze. Gdy te przejściowe czynniki wygasną, zobaczymy już jednak inny poziom deficytu, który będzie tym gorszy, im głębsze będzie spowolnienie gospodarcze oraz w im większym stopniu wydatki będą wypychane poza SRW.

Jak zaznaczyłem na początku, o ewentualnej modyfikacji reguły powinniśmy rozmawiać, bo sam dostrzegam jej niedoskonałości. Podobnie potrzebna jest dyskusja o strukturze wydatków publicznych, w tym o zwiększeniu nacisku na ich charakter prorozwojowy, mający zwiększać potencjał polskiej gospodarki w dłuższym okresie. Jeśli jednak będziemy wprowadzać zmiany na szybko, bez pogłębionej analizy i w sposób podporządkowany bieżącym potrzebom, to znacząco wzrośnie ryzyko zwiększenia nierównowagi finansów publicznych w Polsce oraz naruszenia zasad obowiązujących w UE.

WARTO WIEDZIEĆ: